2022年8月16日，国家卫健委发布《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》（下称“《指导意见》”），文号国卫人口发〔2022〕26号，虽然是从文号来看是以国家卫健委的名义，但实际上是由17个部委联合发布，其阵仗之大，也是比较少见的。

这个文件的背景其实可以追溯自2021年6月中共中央、国务院印发的《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，大家都知道的“三胎政策”就是源于这个文件，一个月后2021年7月，国家卫健委马上跟进发布了《关于贯彻落实《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的通知》，文号为国卫人口发〔2022〕24号，虽然也提到了优生优育、普惠托育、保障计划生育家庭权益等措施，但这个文件仅由卫健委一家单独发布，对于人口生育这么大的战略国策，推动力度明显不够。尽管之后2021年12月，中央经济工作会议强调“推动新的生育政策落地见效，积极应对人口老龄化”。2022年政府工作报告提出“完善三孩生育政策配套措施”。高层在短期内频繁发声，但实施三孩生育政策及配套支持措施，总体给人雷声大、雨点小的感觉，群众普遍反映，希望进一步加大生育支持力度。

我为什么高度关注这个文件？是因为我们表面上看，这一文件貌似讲的是人口生育问题，但深层次解决的是和人口高度相关的国家养老、国家经济等一系列问题。

老龄化是全球性人口发展大趋势，也是我国发展面临的重大挑战。预计“十四五”期间我国人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段，这将对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面产生深远影响。关于养老的问题，我在《中国式养老的八个真相》中已有相当详细的分析，不再赘述，有兴趣的朋友可以读一下（2万字，我极力推荐大家有时间一定要读一读）。我国目前的生育率之低，已经赫然进入全球生育率最低的国家行列。生育大幅滑坡和经济压力、教育成本、生育福利、产假制度、婴育幼托、女性平权等诸多因素有关，今天的生育率不断新低将会造成未来的老龄化不断加速。如果新生儿大幅减少，等现在的70、80、90后在10、20、30年后逐渐步入老龄时，谁来承担养老的责任呢？

除了养老问题之外，人口是社会发展的主体，也是影响经济可持续发展的关键变量。中国的经济发展，需要保持适度人口总量和劳动力规模。如果人口出现比较明显的滑坡，对于中国未来长期稳定的经济发展，也将有重大影响。

多重因素叠加到一起，这也有了《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》的诞生，大家注意看，这个文件的关键词是“进一步”、“完善和落实”，所以，是针对上一个24号文的再强化版，都是以具体可落地、可执行的措施为主。

细看这份文件，传递出的重要信息可谓不少。大家在看的时候，不能抱着一种“我已生育，与我无瓜”或者“我不准备生育，我不看”的心态，因为政策表面上是为步入育龄的中青年人准备的，但实际上是贯穿整个生命周期的全方位措施，已生育、未生育的家庭、个人都会受到影响，涉及住房、教育、税收、保险、就业等方方面面。就像整顿教培机构，表面上看是一个行业的兴衰，深层次是关系千家万户的教育平权运动。

这次具体20条举措，我按照婚嫁、生育、托育、养育四个阶段，重新进行了排序，政策既包含了父母，也对于子女从婴幼儿时期到托育、学前、义务教育等各个阶段做了规划。

第一、婚嫁阶段

1、积极营造生育友好社会氛围。

第二，生育阶段：

对于父母：

2、改善优生优育全程服务。

3、加强生殖健康服务。

4、优化生育休假制度。

5、完善生育保险等相关社会保险制度。

第三、托育阶段：

对于父母：

6、增加普惠托育服务供给。

7、降低托育机构运营成本。

对于子女：

8、提高儿童健康服务质量。

9、提高家庭婴幼儿照护能力。

10、提升托育服务质量。

第四、养育阶段

对于父母：

11、加快完善住房保障体系。

12、精准实施购房租房倾斜政策。

13、发挥好税收、金融等支持作用。

14、鼓励实行灵活的工作方式。

15、推动创建家庭友好型工作场所。

16、切实维护劳动就业合法权益。

17、建立健全人口服务体系

对于子女：

18、提高学前教育普及普惠水平。

19、提高义务教育均衡发展水平。

20、加强生理卫生等健康教育。

下面就具体几个问题谈一下：

第一、住房问题

住房问题，是家庭生命周期中支出最大的一块。

怎么解决住房问题，中央的思路是兵分两路，一个是近年来不断在政策强化的保障性租赁住房（解决新市民、青年人等低收入人群问题），另一个是其他购房、租房上予以倾斜政策（解决中高收入人群问题）。

一是保障性租赁住房。经济条件好的家庭，住房问题比较好自己解决，生育一娃的意愿肯定是有的。而对于经济条件差的家庭，住房就是一个必须优先解决的问题，保障性租赁住房无疑是一个比较好的解决方式。

“十四五”规划将切实增加保障性租赁住房供给作为“十四五”时期住房建设的重点任务。2021 年国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，保障性租赁住房纳入保障房体系，形成公租房、共有产权房、保障性租赁住房三支柱。 保障性租赁住房覆盖范围扩大至新市民、青年人。 “十四五”期间 40 个重点城市计划建设保障性租赁住房 650 万套，一线城市保障性租赁住房建设占新增住房供给量的目标均设在 40%以上。

在总量上，虽然《指导意见》并没有相关政策支撑，但其实央行、银保监会、住建部等相关部门早已经对保障性租赁住房大开绿灯。人民银行、银保监会联合发布了《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》，银保监会、住建部联合发布了《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》，还有其他若干文件不再详述。

这次《指导意见》主要体现在对现有选房、排序、打分等适用规则上的变动，核心就是在保障性住房上对于有子女的家庭予以明显倾斜。具体来看：

1、有未成年子女，户型选择给予照顾。对符合条件且有未成年子女的家庭，可根据其未成年子女数量，在户型选择方面给予适当照顾。

2、家庭人数、构成纳入轮候排序或综合评分的因素。换言之，子女越多，轮候排序越靠前，综合评分越高。对符合条件且子女数量较多的家庭可直接组织选房（绿色通道）。

3、后期再生育还可以调换租房。对因家庭人口增加、就业、子女就学等原因需要调换公租房的，根据房源情况及时调换。

我们可以看到，不管是已经生育的，还是将要生育的，国家都考虑到了，唯独就是对不准备生育的新市民、青年人等群体，可能将会直面政策所赋予的“插队”影响。有的人可能已经排队等了好几年，或许有一天，你会突然发现自己的顺位非但没有前移，还在延后。

图：摇号中的保障性租赁住房

二是其他购房租房政策。这方面的政策，相对来说，要弱化不少，更多是一些边缘化措施，而对于市场比较关心的一手房政策，未有明确涉及。具体来看：

1、公积金提取政策。在缴存城市无自有住房且租赁住房的多子女家庭，可按照实际房租支出提取住房公积金。

2、公积金贷款政策。对购买首套自住住房的多子女家庭，有条件的城市可给予适当提高住房公积金贷款额度等相关支持政策。

3、长租房政策。加快发展长租房市场，多渠道增加长租房供应，推进租购权利均等。

4、研究制定其他政策。各地可结合实际，进一步研究制定根据养育未成年子女负担情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策（留了一个口子）。

从政策的力度来看，是比较弱的。特别是结合当前楼市整体境况不佳的背景下，貌似刺激仍然比较有限。为什么会这样？我个人的观点是：相较于国家兜底性质的保障性住房，市场主体单一，中央对于更偏市场化的一手、二手房（涉及地方政府、银行、开发商等）的态度还是比较谨慎的。虽然留了一个口子（研究制定），但是基本上离真正能有效落地还很长。

图：焦虑观望中的年轻人

近年来，一些专家、学者也提出了对于多子女家庭予以折扣买房、打分优待等措施，但这些政策在照顾到多子女家庭的同时，也存在有扰于市场效率和公平的问题，真正落地时可能阻力仍然会不小。折扣买房，打多大的折扣？折扣小了，吸引力不足，折扣大了，地方财政吃紧，而且开弓没有回头路，政策一旦实施，从现在的情况看，就必须长期持续，不可能只短期刺激，否则政策取消了，对于后来没有享受折扣的多子女家庭就会显得不公平，该如何处理？所以我的判断是，上述专家的这些建议，短期内看不到。

总结下来就是，不能饮鸠止渴，还应从长计议。

第二是，教育平权问题

只要是生了孩子的，不管是一娃、二娃还是三娃，都绕不开这个问题。

我们从《指导意见》中可以看到，中央重点突出“普惠”和“均衡”两个关键词。

（十三）提高学前教育普及普惠水平。继续实施“十四五”学前教育发展提升行动计划，着力补齐农村地区和城市新增人口集中地区普惠性资源短板。切实落实各级政府发展学前教育责任，健全政府投入为主、家庭合理分担、其他多渠道筹措经费的机制。优化完善财政补助政策，逐步提高学前教育财政投入水平，保障普惠性学前教育有质量可持续发展。健全学前教育资助制度，切实保障家庭经济困难儿童接受普惠性学前教育。

（十四）提高义务教育均衡发展水平。依法落实政府举办义务教育的主体责任，优化义务教育结构，确保义务教育学位主要由公办学校提供和政府购买学位方式提供。继续落实“两免一补”政策，降低学生就学成本。进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，发挥学校教育主阵地作用，提升课后服务质量，按规定保障课后服务经费。严格落实义务教育阶段学科类校外培训收费实行政府指导价管理政策。加强非学科类校外培训监管，规范培训机构收费行为。加强对家长的家庭教育指导，树立科学育儿观念。

一是学前教育阶段。2021年12月，教育部等九部门联合印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，其主要思想就是坚持学前教育公益普惠基本方向，健全普惠性学前教育资源配置、师资队伍建设、经费投入与成本分担等方面保障机制，提升学前教育公共服务水平，缓解“入园难、入园贵”问题。我们之前看到有些地区公立幼儿园和私立幼儿园收费差距极大，有些私立机构可能存在超前学习、拔苗助长等违反幼儿身心发展规律的行为。搞得有些家长也为此焦虑，感觉孩子输在了起跑线上。

这种情况日后将逐步减少，一方面，将动态调整公办幼儿园收费标准、普惠性民办幼儿园最高收费限价。逐步提高学前教育财政投入水平，健全政府投入为主、家庭合理分担、其他多渠道筹措经费的机制。另一方面，还将严肃查处面向学龄前儿童开展线上培训和以学前班、幼小衔接班、思维训练班、托管班等名义开展线下学科类（含外语）培训，以及其他违反儿童身心发展规律和接受能力的培训活动。

总结一句话，就是：学前教育，不贵，也不卷了！

二是义务教育阶段。其中最重要的是第一句话，其他两免一补、课后服务、校外培训等基本上政策已经落地执行。

依法落实政府举办义务教育的主体责任，优化义务教育结构，确保义务教育学位主要由公办学校提供和政府购买学位方式提供。

什么叫政府购买学位方式？

2021年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于规范民办义务教育发展的意见》的通知，里面有如下的表述：

“建立民办义务教育在校生占比监测和通报制度，……确保义务教育学位主要由公办学校提供或通过政府购买学位方式提供”。

这份关于民办义务教育发展的大政方针已经明确了，义务教育学位除由公办学校提供外，还可以通过政府购买学位的方式提供。

“政府购买学位”，就是政府按一定经费标准出钱购买一些民办学校的学位，这些就读民办学校的家长不用或者少付费用。

政府为什么要购买民办学位？通俗点说就是为了实现《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》要求的民办学校在校生人数缩减到5%以下的目标。